Nombre d’ONG en France, à l’instar de Médecins Sans Frontières, s’opposent soit aux principes, soit aux modalités de l’intervention des États dans un domaine (santé, développement, éducation, etc) qui, estiment-elles, ne les concernent pas. Elles dénoncent simultanément la confusion des genres, les choix sélectifs et les dérives possibles, les risques d’instrumentalisation et les dangers encourus par les personnels susceptibles d’être confondus avec les gouvernements de leur pays d’origine.
L’institut Panos, quant à lui, fait partie des ONG qui ont soutenu les associations de migrant·es, en faveur d’une égalité avec les OSIA auprès des pouvoirs publics et privés. Fondé en 1986 par le journaliste et biologiste Jon TINKER, il a pour objectif de :
- renforcer les médias des pays du Sud et leur capacité à produire une information pluraliste, gage d’une culture de paix et de démocratie ;
- susciter au Sud comme au Nord des débats publics sur les thématiques d’actualité, parmi lesquelles figure la problématique « Migrations/Développement ».
Panos Londres, Panos Washington, Panos Paris et Panos Afrique de l’Ouest, ont chacun leur propre conseil d’administration, leur propre budget et opèrent dans des zones géographiques distinctes.
L’institut Panos Paris est né en 1989. Régi par la loi française de 1901, il est une association à but non lucratif et développe deux programmes principaux :
- un programme d’appui au pluralisme de l’information relayé par trois antennes permanentes en Afrique de l’Ouest (Bamako, Dakar, Accra), qui en 2000, constitueront l’Institut Panos Afrique de l’Ouest, avec des collaborateurs de la sous-région ou d’autres pays francophones ‘Afrique centrale, Océan Indien) ;
- un programme « Migrations et Coopération Internationale » dont l’objectif est de valoriser la contribution des immigré·es en faveur de leur pays et régions d’origine et de soutenir leur reconnaissance comme acteur·rices du développement des sociétés du Sud et du Nord.
ONG du Sud :
Malgré l’expérience acquise et un besoin d’être traitées comme les ONG du Nord, une relative confusion règne à leur propos des ONG du Sud ; s’auto-désigner comme ONG répond aussi à des motifs de commodité et de mode, ainsi qu’au désir d’utiliser le langage des bailleurs de fonds. On découvrira des réalités très différentes. Ces structures étaient avant tout une réalité de terrain, traduisant une prise en main de plus en plus affirmée par les populations, de leurs difficultés quotidiennes. La plus connue dans le monde des ONG est ENDA (Environnement et Développement du Tiers Monde). La dimension de son action est aujourd’hui quasi planétaire puisqu’elle est aussi présente en Asie (Inde, Thaïlande) et en Amérique Latine (Brésil, Colombie, Caraïbes…). L’ouverture d’une délégation en Europe en 1990 témoigne d’un double souci de présence au Nord et de possibles extensions à l’Est et à l’Asie Centrale ex-soviétique.
Parallèlement, nombre de ces ONG du Sud connaissent à leur tour le problème de leur croissance due à une volonté d’avoir plus d’influence face aux pouvoirs locaux ou nationaux. Cette croissance entraîne des prises de pouvoir, des tentations de domination sur les petites associations villageoises ou de quartier, de changement de langage et d’un éloignement des populations de leurs cultures, qu’au départ elles voulaient contribuer à développer et parallèlement une collusion, déjà évoquée à propos de la France, avec les pouvoirs politiques.
Les niveaux d’analyse :
Il existe certainement plusieurs niveaux d’analyse. En ce qui concerne cette réflexion, nous essayerons de développer deux niveaux, même s’il faut noter une contradiction ou au moins un paradoxe non résolu. Le niveau des intentions est surtout celui des objectifs volontairement poursuivis par les ONG/OSIA plus que le niveau de conscience collective où la culture et l’ensemble des données anthropologiques dans laquelle baignent toutes les institutions d’une société, comme par exemple, la conception de développement, celle de la démocratie, des droits de l’Homme, sont nécessairement à prendre à compte, etc. Ce niveau de conscience collective est loin d’être toujours explicite et de coïncider avec celui des intentions.
Le niveau des fonctions sociales des ONG/OSIA, à la macro où à la micro-dimension, en relation avec les rapports sociaux de chaque société, concerne les conséquences objectives et pas nécessairement voulues de l’action entreprise. Ainsi, des initiatives bien intentionnées à la base, mais qui ne tiennent pas compte des rapports inégaux existants entre groupes sociaux peuvent en fait, renforcer le pouvoir de celles et ceux qui en disposent déjà, au détriment des autres ; les deux exemples qui suivent illustrent ce point.
À la micro-dimension, par exemple, en Inde, des programmes « d’aliments contre travail » (food for work), destinés à alléger l’extrême pauvreté des paysans sans-terre (en vigueur depuis 1997) en organisant leur participation à des travaux d’irrigations, renforcèrent de fait la position économique des paysans propriétaires, sans changer celle des travailleurs agricoles [1]. À la macro-dimension, que ce soit les actions d’ONG dites humanitaires d’OSIA de développement, les projets peuvent avoir pour fonction réelle, pas nécessairement intentionnelle, de contribuer à la reproduction du système social existant. En effet, en palliant les effets négatifs des politiques ou des systèmes sociaux créant des inégalités, on allège des maux immédiats, mais on contribue au moins indirectement, à leur survie. C’est pour cette raison que certaines organisations se sont engagées dans des programmes de critique sociale et d’appui aux mouvements populaires, ce qui n’enlève rien « aux pouvoirs organisateurs » des ONG/OSIA/OSIM. Le fait de multiplier les projets de développement contribue aussi au prestige des institutions porteuses de ces initiatives. Leurs fonctions sociales peut donc également, au-delà des intentions des acteur·rices direct·es, consister à renforcer le pouvoir des groupes (religieux ou non), de mieux asseoir celui des individus, des formations politiques ou encore de renforcer la puissance et la présence politique de certains pays.
Le niveau des logiques institutionnelles pose question pour toute institution et donc aussi pour les OSI. En effet, chacune d’entre elles doit, pour répondre à ces objectifs, notamment pour la continuité de l’organisme, gérer les contradictions entre les finalités de l’action et les besoins de reproduction de l’organisme (subventions, …).
Retenons donc que les trois niveaux ne coïncident pas nécessairement avec le premier, celui des intentions ; ce qui pose question sans remettre totalement en cause les intentions ou la qualité de l’action immédiate des acteur·rices concerné·es. Car, sauf exception, c’est seulement dans la mesure où l’intention s’identifie aux autres niveaux de l’analyse (fonctions sociales, intérêts institutionnels) qu’un jugement éthique peut intervenir, soit positif, soit au contraire négatif.
D’autant que les principes d’analyses des OSI, à travers ce travail, doivent tenir compte de l’ambivalence de leur réalité qui ne dépend pas uniquement de leurs intentions ou du caractère dialectique des sociétés, c’est-à-dire de leur dynamique d’action et d’interaction entre groupes divers agissant les uns sur les autres, mais aussi de leurs moyens financiers.
Professionalisation et régulation externe du travail des ONGs
Notons aussi que peut-être, le rapprochement entre les organes publics, nationaux et internationaux et les ONG/OSI a créé des effets internes sur ces dernières. En effet, les exigences de professionnalisation qu’on leur « impose » sont accrues, avec toutes les conséquences qui en dérivent : diminution du caractère d’associations volontaires, création de lignes de carrière dans le personnel, institutionnalisation plus lourde. Dans l’idée des pouvoirs publics, la professionnalisation est généralement associée au salariat, car cela permet un meilleur contrôle administratif. Il faut y ajouter un accroissement substantiel de la bureaucratie.
En fait, les autorités publiques, généralement incapables de vérifier le contenu de l’action, imposent alors des normes comptables et des vérifications par le signe interne. D’où la nécessité pour les ONG de recourir à des expert·es en comptabilité et de consacrer beaucoup d’énergie à des activités parallèles aux objectifs et aux activités concrètes. C’est le « temps mort » qui mine alors les organisations, surtout les moins puissantes et particulièrement celles qui doivent recourir à des sources extérieures de financement, dont les normes de contrôle sont toutes différentes.
Dans les faits, c’est comme si l’importance que le secteur des ONG/OSI a pris dans la vie collective les transforme en fait social, ce qui demande nécessairement que l’on veille à ce que leur travail soit efficace, responsable, financièrement et socialement correct vis-à-vis du personnel engagé. L’exigence de professionnalisation n’est donc finalement pas un mal, à condition cependant de ne pas handicaper les objectifs poursuivis.
En réalité, l’ensemble de ces éléments favorise l’émergence d’une contradiction qui se crée quand les pouvoirs publics recourent aux ONG/OSI en fonction de leur agilité dans l’action, tout en leur « imposant » les lourdeurs administratives souvent inutiles. D’autres, prises par la griserie du management, deviennent de véritables machines monétaires, n’hésitant pas à recourir aux moyens les plus douteux de la publicité et des moyens de communication de masse. De même, le besoin d’accorder une certaine stabilité au personnel crée des intérêts acquis, qui, à terme, peuvent devenir un obstacle à l’adaptation de l’instrument aux nouvelles circonstances.
Bien entendu, tout cela constitue les conditions normales de toute institution, mais il est important qu’en ces moments de profonds changements, les ONG/OSI y soient attentives, car les mentalités, les visions du monde, la définition des objectifs peuvent en subir le contrecoup.
Réflexion des OSI autour de la solidarité internationale :
Entre le début des années 1990 et jusqu’aux présidentielles de 2002, des idées émergent de partout en France pour ouvrir pour les OSI, de nouvelles pistes de travail pour les OSI. Reprenons ici, le projet de réflexion de novembre 1998 sur : quelles stratégies pour le mouvement de solidarité internationale ? Quel avenir pour le CRID ? Le texte de Gustave Massiah aborde ces questions sous l’angle de la construction du mouvement de solidarité internationale en partant du fait que « le mouvement est vivant et en crise profonde, qu’il mobilise localement des groupes et des personnes qui font preuve d’une extraordinaire disponibilité et de beaucoup d’initiatives, mais que ces groupes et ces personnes se sentent peu représentées par le mouvement dans son ensemble. Les représentations nationales étant embourbées dans les structures institutionnelles, souvent coupées des autres mouvements sociaux et politiques ».
Dans ce diagnostic « un peu sévère », il ne s’agit pas de sombrer dans des considérations entre une base, forcément dure et des directions forcément bureaucratiques. La réalité est malheureusement plus douloureuse. Bien que conscients des enjeux et de la nécessité d’une réponse d’ensemble, les groupes de base donnent l’exclusivité à leur ancrage local et ne sont pas convaincus de l’effort nécessaire pour s’approprier le mouvement et construire sa direction.
« Ceux qui s’échinent, par devoir, à maintenir des structures dont ils doutent eux-mêmes, sont épuisés par des négociations avec une administration qui semble n’avoir gardé du sens de l’État que l’arrogance. Face à elle, le mouvement de solidarité internationale, faute de projet, n’a pas la capacité de s’approprier sa propre image (contre-pouvoir ?), d’analyser ses faiblesses, de se doter d’une stratégie et des formes d’organisations/d’actions correspondantes, de se construire en force politique et sociale active et conséquente ».
Il serait intéressant de noter qu’aujourd’hui encore, ce texte qui date de 1998, ouvre des pistes d’avenir sur le projet et la stratégie du CRID à partir d’un débat qui serait ouvert au niveau des associations et des groupes de bases qui pourraient y associer tou·tes celles et ceux qui voudront y participer. Pour cela, l’idée du texte, serait que le CRID propose pour le mouvement de solidarité internationale un projet qui ne subordonne pas l’engagement citoyen aux alliances institutionnelles, ceci, à travers une plate-forme (à partir de différentes contributions) qui mettrait en avant des propositions et une stratégie qui s’appuieraient sur deux modalités :
- la régionalisation du CRID qui permettrait de construire des alliances locales pour la solidarité internationale,
- le partenariat qui démontrerait une capacité à construire de nouveaux rapports internationaux fondés sur un projet commun et le parti pris de l’égalité entre partenaires.
Les éléments montrent quelque part que même si les acteur·rices impliqué·es n’en sont pas forcément conscient·es, les conceptions qui dominent les champs de la coopération et du développement sont encore largement prisonnières d’une vision réductrice des relations entre le Nord et le Sud. D’un côté, il y aurait les pauvres, les peuples à développer si ce n’est ignorant·es, du moins sérieusement en retard dans le domaine des connaissances qui comptent (économie, techniques, management, …) et de l’autre côté les riches, les généreux, les citoyen·nes développé·es, celles et ceux qui détiennent le savoir.
Cette vision reste inhérente au système. Les situations étaient à l’époque effectivement inégales sur le plan matériel et financier entre OSIA et OSIM, et que toute réforme de la coopération visant à favoriser l’émergence d’un cadre égalitaire (financements, partenariats, …) risquait probablement d’être confrontée à cette réalité incontournable.
Pendant toute cette période (1990-2000), les migrant·es étaient surtout attendu·es sur les questions liées à la politique de codéveloppement, elle-même liée à la gestion des flux migratoires. D’ailleurs, dès 1997, Samir Naïr, Professeur d’université sera chargé de la mission interministérielle Migrations/Codéveloppement et produira le 10 décembre 1997, un dossier intitulé « Rapport de bilan et d’orientation sur la politique de codéveloppement liée aux flux migratoires ». L’objectif de ce rapport d’étape n’était pas, selon l’auteur, « de définir une nouvelle politique de coopération ou d’aide au développement mais de proposer un cadre théorique, des objectifs précis et une méthodologie d’action en matière de gestion des flux migratoires pour le codéveloppement ».
Rappelons que nous sommes en 1997, que la gauche vient de gagner les élections législatives. Lionel Jospin (PS : Parti Socialiste) devient premier ministre sous la présidence de Jacques Chirac (RPR : Rassemblement pour la République).
Les bases sont posées pour un « autre regard sur l’immigration », indiquant que la politique de gestion des flux migratoires doit favoriser la stabilisation des immigré·es légalement installé·es, l’intégration sociale, le contrôle de l’entrée en France, le respect des règles du séjour. Elle s’articule également sur la politique extérieure de la France, reconnaissant que si l’immigration constitue un apport réel dès lors qu’elle correspondait aux besoins de la France, elle ne doit pas pour autant être un manque à gagner pour les pays d’origine. Et de dire plus loin : « Ces vingt dernières années, le contexte économique international et national s’est considérablement modifié, les flux migratoires également. Jusqu’au milieu des années 70, la France avait besoin de travailleur·ses étranger·es pour soutenir son rythme de développement : le système économique était en expansion, l’expansion assurait la croissance, la croissance favorisait l’intégration des nouveaux·elles venu·es. L’immigration peu qualifiée, souvent rurale, provenait en général de pays avec lesquels la France entretenait des liens historiques et culturels anciens (surtout les pays du Maghreb et de l’Afrique francophone). L’économie change, la capacité d’absorption du marché du travail se réduit, la croissance est limitée, les flux migratoires se transforment autant dans leur composition sociologique que dans leur origine géographique. Cette situation peut se résumer en un paradoxe contraignant à la réduction drastique des capacités nationales d’accueil pour faire front à l’extraordinaire diversification des flux migratoires ».
Dès lors, l’État propose des lois qui, en matière de nationalité, d’entrée et de séjour, veulent trouver l’assentiment de la grande majorité des Français·es, dans le respect du droit et de la dignité des étranger·eres. Plus encore, une véritable prise de conscience s’opère, qui veut renforcer l’intégration légitime des immigré·es légalement installé·es, par l’aide aux pays d’origine, afin d’assurer la stabilité de leurs populations. Le facteur nouvellement pris en compte est celui-ci : les immigré·es légalement installé·es peuvent jouer un rôle non négligeable dans le développement de leur pays d’origine. « Ils peuvent devenir un vecteur du développement par le codéveloppement ».
La politique de codéveloppement liée aux flux migratoires n’a pas pour but de favoriser le « retour » des immigré·es chez eux s’ils ou elles n’en ont pas la volonté, disait le rapport. Au contraire, leur présence légale en France est précisément la condition de l’aide efficace aux pays d’origine. Elle n’a pas non plus pour objectif la venue de nouvelles migrations, parce qu’elle ne prône en aucun cas l’ouverture tous azimuts des frontières. Elle vise surtout à renforcer l’intégration en France tout en favorisant la solidarité active avec les pays d’origine, à créer les conditions sociales pour aider les migrant·es potentiel·les à demeurer chez eux. Selon un grand nombre d’OSI, le seul intérêt de ce rapport, c’est qu’il permet tait de poser publiquement le problème de codéveloppement et de débattre contradictoirement d’immigration et de coopération. A l’époque les OSIM étaient dans des débuts de création de réseaux et de collectifs au même titre que les OSIA afin d’apparaître en tant que telles sur le terrain de la solidarité internationale, non pas pour seulement contrôler l’accaparement « de l’espace » par les OSIA, mais aussi pour montrer leur capacité à s’organiser, s’investir et à coopérer efficacement dans plusieurs actions : luttes des Sans-papiers de 1995 à 2000, luttes des foyers de migrant·es, etc…etc. Pour bien souligner les différentes évolutions des OSI en général, nous reviendrons plus loin sur le codéveloppement/accords de réadmission/actions de retour forcé, immigration et développement, etc.